GRAZ, Austria – Los salones del Hofburg de Viena, el antiguo palacio imperial central para el gobierno austriaco, han sido el hogar de orgullosas conversaciones sobre la “neutralidad perpetua” desde la fundación de la república alpina de las cenizas de la Segunda Guerra Mundial. Cancilleres, presidentes y ministros por igual hablarán de la obligación de servir como mediador global y de la posición única de Austria como puente entre Oriente y Occidente.
Simultáneamente, Austria ha apoyado entregas de armas europeas a Kiev, autorizó el envío de militares al Mar Rojo y ha profundizado la cooperación de defensa con sus vecinos de la OTAN en Europa Occidental.
Expertos en diálogo con Defense News plantearon preguntas sobre cuánto tiempo más la autodenominada “isla de los benditos” – una frase pronunciada por el canciller más antiguo de Austria en la década de 1970 – podría seguir manteniendo la línea entre tomar partido políticamente y mantener un status de ambigüedad militar conveniente.
Las preguntas sobre la neutralidad austriaca han surgido desde la invasión a gran escala de Ucrania por parte de Rusia en 2022, catapultando a la neutralidad al centro de atención y tocando un nervio en el discurso público.
Con Suecia y Finlandia abandonando tradiciones de no alineación y uniéndose a la OTAN, Austria ahora es uno de los únicos tres países de la Unión Europea – junto con Irlanda y Malta – que se consideran neutrales.
La neutralidad de Austria es particularmente tenaz porque ha sido consagrada en la ley constitucional del país desde su plena independencia de los Aliados en 1955. Prohíbe al país unirse a alianzas militares y albergar bases extranjeras.
“Ni siquiera la neutralidad de Suiza está tan profundamente basada en la ley,” dijo Heinz Gärtner, presidente de la junta asesora del Instituto Internacional de la Paz con sede en Viena y asesor principal de las fuerzas armadas austriacas. A diferencia de los casos en los que un gobierno nacional simplemente se declaró neutral ante el resto del mundo, esto significa que el gobierno de Austria sigue obligado por las disposiciones de la ley de neutralidad.
Aunque “perpetua” – lo que significa que se aplica tanto en tiempos de guerra como de paz – no es irrevocable. Se necesitaría una supermayoría parlamentaria para levantar el dogma.
En la UE, la posición de Austria es única, ya que la neutralidad de Malta e Irlanda se basa en tratados bilaterales, explicó Gärtner.
“Pero nuestra neutralidad no es equidistante, y no es una neutralidad de valores,” dijo. “Se pueden – y se deben – tener valores.”
“Lo que es y no es compatible con la neutralidad austriaca ha cambiado mucho a lo largo de los años,” dijo Peter Bußjäger, profesor de derecho en la Universidad de Innsbruck que testificó en el parlamento sobre el tema en una audiencia el año pasado. Llamó a la aproximación austríaca la “doctrina del aguacate” – un núcleo duro del requisito de neutralidad legal se mantiene consistente, pero el resto depende del contexto. “Este núcleo duro no se ha debilitado desde la guerra en Ucrania,” dijo.
Quizás el cambio más significativo en la neutralidad austriaca provino de la membresía del país en la Unión Europea.
“Es probable que el público no sea consciente de la extensión en la que la ley constitucional [de neutralidad] ha sido reducida a nada,” dijo Christoph Schwarz, investigador asociado del Institut Austríaco de Política Europea y de Seguridad con sede en Viena.
El Artículo 42 del tratado de la Unión Europea sirve como una cláusula de defensa mutua – efectivamente convirtiendo al bloque en una alianza militar en caso de un ataque. Aunque existe una excepción específica para los estados miembros neutrales para aplicar esta cláusula de acuerdo con el “carácter específico de [su] política de seguridad y defensa,” como dice la disposición, los expertos legales estuvieron de acuerdo en que una crisis armada del mundo real obligaría a Austria a retroceder en parte de su neutralidad.
De hecho, la ley constitucional de Austria fue modificada para su acceso a la unión, prometiendo una participación plena en las políticas de seguridad y defensa conjuntas de Bruselas y colocando la ley de la UE por encima de la ley austríaca.
Expertos como Schwarz ven una creciente división entre la opinión pública y las percepciones de los expertos sobre la cuestión de lo que el status significa para Austria hoy y en qué dirección debería desarrollarse en el futuro.
Ha habido sorprendentemente poca discusión pública sobre las limitaciones actuales de la neutralidad y su futuro, dijo. Todas las partes representadas en el parlamento apoyan públicamente el status quo excepto el partido liberal Neos, cuyos miembros han sido más atrevidos al pedir al menos una revisión de la política de Austria junto con una mayor integración con la OTAN.
Pero hacerlo conllevaría un alto costo político. En una encuesta del gobierno de marzo de 2022, el 91% de los austriacos dijo que la neutralidad era importante para ellos personalmente.
“Mucho ha sucedido sin discusión pública,” dijo Schwarz. “La acusación de que nuestros políticos han atado a Austria en estructuras europeas a espaldas de la gente – no hay mucho que pueda decir para contrarrestar eso.”
“Ambas normas coexisten,” dijo Bußjäger, el profesor de derecho, refiriéndose al concepto de neutralidad en la constitución de Austria y el compromiso posterior de integración en la UE. “Jurídicamente hablando, ha derogado la ley constitucional de neutralidad.”
Lo que esto significa en la práctica es que Austria puede – y dijo que lo haría – participar en acciones militares lideradas por la UE, incluso misiones militares. El 6 de marzo, el gobierno autorizó el despliegue de personal militar austriaco en el Mar Rojo “bajo el marco de la política de seguridad y defensa conjunta de la UE,” según un comunicado de prensa parlamentario.
“Al final, cada uno puede interpretar el marco legal de la manera que más le convenga,” dijo Schwarz.
El gobierno puede evitar romperse la cabeza con este desafío hasta que la UE esté directamente involucrada en una guerra, dijo Schwarz, quien llevó a cabo una encuesta entre responsables políticos sobre opiniones sobre la neutralidad en 2023.
“El mensaje es: Somos neutrales, somos amables, nos mantenemos al margen de todo lo que sucede a nuestro alrededor y solo contribuimos con sanciones, recibimos algunos refugiados y a veces enviamos algunos cascos a algún lugar,” dijo.
Desde el punto de vista legal, la neutralidad austriaca no impediría que el país contribuyera a la Capacidad de Despliegue Rápido planificada por la UE, que se espera alcance su plena capacidad operativa para 2025. Viena ha respaldado completamente el esquema hasta ahora, incluyendo ser uno de los nueve países que contribuyen con tropas al primer ejercicio militar en vivo a nivel de la UE en 2023.
El plan permitirá a la UE desplegar rápidamente hasta 5,000 tropas en respuesta a situaciones de crisis. Fue anunciado por primera vez en la Brújula Estratégica de la UE de 2022 como una fuerza a ser “utilizada en diferentes fases de una operación en un entorno no permisivo.”
El papel de Austria en la iniciativa podría convertirse en un punto de inflexión para el país, argumenta Bußjäger. “Participar en alguna forma de fuerza de intervención? Eso ya no sería compatible con la neutralidad,” dijo. “Eso es una alianza militar.”
Más del 86% de los expertos encuestados en el estudio de 2023 del AIES dijeron que era “muy” o “absolutamente” necesario para Austria aclarar qué tipo de apoyo brindaría en caso de un ataque contra un país miembro de la UE. Del mismo modo, el 72% dijo que, a medio y largo plazo, las tensiones entre la solidaridad europea de defensa y la neutralidad austríaca serían “irresolubles.”
La mayoría de los expertos también apoyaron invertir más en las fuerzas armadas de Austria mientras profundizan los lazos con la OTAN. El actual gobierno de coalición conservador-verde ha hecho ambas cosas.
Más adelante este año, Austria se prepara para llevar a cabo su ejercicio militar más grande en una década, albergando tropas de media docena de países asociados en el proceso. Los planificadores militares han subrayado repetidamente la necesidad de interoperabilidad y una mayor cooperación con la OTAN, incluyendo más recientemente en el contexto de adquisiciones de defensa aérea Sky Shield.
La adhesión de Viena a la iniciativa liderada por Alemania desató un debate público sobre la neutralidad austríaca. “La respuesta reflexiva fue decir: Austria está participando en algo militar, así que nuestra neutralidad está siendo desmantelada,” dijo Schwarz. “Incluso aunque, en última instancia, fue principalmente una cuestión de adquisiciones.”
El gobierno austriaco argumentó que, dado que la decisión final de emprender objetivos bajo Sky Shield seguiría en Viena, el proyecto era compatible con el requisito del país de mantenerse al margen de alianzas militares.
En última instancia, la guerra en Ucrania, que ha llevado a la Unión Europea a reforzar sus defensas, ha llevado a una seria reflexión aquí.
“¿Quiénes somos, qué se nos permite hacer, qué deseamos? Estas son preguntas que necesitan respuesta y para eso, necesitamos más educación pública sobre el tema,” dijo Schwarz.
La neutralidad de Austria experimentó su apogeo en la década de 1970 bajo el gobierno socialdemócrata ampliamente popular y afirmativo internacionalmente del Canciller Bruno Kreisky. A medida que organizaciones internacionales como las Naciones Unidas y el Organismo Internacional de Energía Atómica acudían a Viena, el Canciller lanzó iniciativas diplomáticas y de construcción de paz en todo el mundo, incluida su temprana y firme defensa de una solución de dos estados en Oriente Medio.
Luego Kreisky fue destituido y la política exterior del país perdió su rumbo. Lo que alguna vez se denominó correctamente “aktive Neutralitätspolitik” – una política activa de neutralidad – dejó paso a un papel mucho menos productivo y atrevido para Austria en la esfera internacional.
Junto con una inversión mediocre en lo militar, esto llevó a la indignación aún en curso entre otros países europeos por el “uso gratuito” de Austria de la protección de la OTAN de sus vecinos, como lo expresó el periodista Karl-Peter Schwarz.
“No hay perspectiva para una política activa de neutralidad,” dijo Bußjäger. Un intento a medias de asumir el rol de mediador solo causó consternación en Occidente cuando el canciller austriaco, Karl Nehammer, voló a Moscú para lo que calificó como conversaciones “difíciles” menos de dos meses después de la invasión de Ucrania y solo días después de su propia visita a Kiev. Pero las bombas en Ucrania continuaron cayendo y Putin no se sentó a negociar con el presidente ucraniano Volodymyr Zelenskyy en términos aceptables para Kiev. La iniciativa parece haber terminado allí.
Pero para algunos, un regreso entusiasta a la política exterior asertiva de la administración Kreisky de los años 70 parece ser la única manera de preservar la neutralidad austriaca, especialmente a la luz de los desafíos crecientes.
Gärtner, asesor del ministerio de defensa de Austria, dijo que la neutralidad solo funciona si es “creíble y útil.”
Es la parte útil de la ecuación donde él ve a Austria careciendo.